Χρήστος Χατζηιωσήφ «Η επιβολή του
Διεθνούς Οικονομικού Ελέγχου» Ένας από τους παράγοντες που συγκροτούσαν το πλαίσιο μέσα στο οποίο
κινούνταν η ελληνική οικονομία των αρχών του αιώνα ήταν ο Διεθνής Οικονομικός
Έλεγχος. Ο έλεγχος επιβλήθηκε δυνάμει του άρθρου 2 της προκαταρκτικής συνθήκης
ειρήνης που υπογράφηκε στις 6 Σεπτεμβρίου 1897 στην Κωνσταντινούπολη και με την
οποία τερματίστηκε ο Ελληνοτουρκικός Πόλεμος της ίδιας χρονιάς. Για να
εξασφαλίσει η Ελλάδα την εκκένωση της Θεσσαλίας από τον τουρκικό στρατό,
υποχρεώθηκε να καταβάλει στην Οθωμανική Αυτοκρατορία πολεμική αποζημίωση 4
εκατ. τουρκικών λιρών, ποσό που αντιστοιχούσε σε 95 εκατ. γαλλικά φράγκα,
δηλαδή με την τότε τιμή του συναλλάγματος σε 160 και πλέον εκατ. δραχμές σε
τραπεζογραμμάτια ή με το ύψος περίπου δύο ετήσιων προϋπολογισμών. Η υποχρέωση
αυτή δεν μπορούσε να αντιμετωπισθεί με εσωτερικούς πόρους ούτε με εξωτερικό
δάνειο, γιατί το ελληνικό Δημόσιο είχε αποκλεισθεί από τις διεθνείς
χρηματαγορές μετά την πτώχευση του Δεκεμβρίου του 1893. Για να μπορέσει η
Ελλάδα να συνάψει ένα νέο δάνειο, το προϊόν του οποίου θα διετίθετο στην
πληρωμή της πολεμικής αποζημίωσης και τη ρύθμιση των πιο επειγουσών
δημοσιονομικών εκκρεμοτήτων που άφησε ο πόλεμος, χρειαζόταν η εγγύηση των
ευρωπαϊκών Δυνάμεων και αυτές ήταν διατεθειμένες να την παράσχουν μόνο αν τα
συμφέροντα των κεφαλαιούχων τους εξασφαλίζονταν με την επιβολή ελέγχου στα
ελληνικά δημόσια οικονομικά. Βέβαια, αμέσως μετά την πτώχευση, δηλαδή την αναγγελία από την κυβέρνηση
του Χαρίλαου Τρικούπη της μονομερούς αναστολής της κανονικής εξυπηρέτησης του
εξωτερικού δημόσιου χρέους στις 10 Δεκεμβρίου 1893, είχαν αρχίσει
διαπραγματεύσεις με τους ξένους ομολογιούχους και άλλους κεφαλαιούχους του
εξωτερικού για να βρεθεί ένας διακανονισμός του χρέους. Οι διαπραγματεύσεις
αυτές δεν είχαν καταλήξει πριν από τον πόλεμο του 1897 για μια σειρά από λόγους
που συμπεριλάμβαναν την αλλαγή κυβερνήσεων στην Αθήνα, τις διαφωνίες ανάμεσα
στους ξένους ομολογιούχους, την εξάρτηση από ορισμένους ξένους κεφαλαιούχους
της αποδοχής του συμβιβασμού από την παραχώρηση άλλων προνομιακών επιχειρήσεων
στην Ελλάδα, την αντίθεση, τέλος, της κοινής γνώμης και των πολιτικών σε λύσεις
που θεωρούσαν ότι έθιγαν την αρχή της εθνικής κυριαρχίας. Η ήττα στον πόλεμο
του 1897 επέτρεψε την παράκαμψη της Βουλής με το διορισμό κυβερνήσεων που
απολάμβαναν της εμπιστοσύνης των κεφαλαιούχων και τις ανεχόταν το εξουθενωμένο
ηθικώς Κοινοβούλιο και οι οποίες είχαν ως αποστολή να περιβάλουν με το κύρος
της συνταγματικής νομιμότητας λύσεις που είχαν προαποφασισθεί εκτός της Βουλής
και συχνά εκτός της χώρας. Τυπικά ο Διεθνής Οικονομικός Έλεγχος θεσπίστηκε με
νόμο της κυρίαρχης ελληνικής Βουλής το 1898, έτος που δέχονται ως χρονική
στιγμή της γένεσής του οι περισσότερες μελέτες. Ουσιαστικά, όμως, η ψήφιση του
νόμου αποτελούσε εκπλήρωση της υποχρέωσης που επιβλήθηκε από τις Μεγάλες
Δυνάμεις, στις οποίες η Ελλάδα είχε ρητά εναποθέσει μετά την ήττα «την φροντίδα
των εαυτής συμφερόντων». Η ελληνική Βουλή δεν είχε λοιπόν το δικαίωμα να
επιφέρει αλλαγές στο κείμενο που της υποβλήθηκε. Οι εξειδικεύσεις στη
γενικόλογη διάταξη της συνθήκης ειρήνης που αποτέλεσαν το κείμενο του νόμου
έγιναν έξω από τη Βουλή, στο πλαίσιο διαπραγματεύσεων ανάμεσα στα ελληνικά
ιδιωτικά συμφέροντα που εκπροσωπούσε η Εθνική Τράπεζα και τους πολιτικούς
εκπροσώπους των Δυνάμεων. Το ελληνικό Δημόσιο και οι ξένοι ομολογιούχοι, οι δύο
συνομιλητές των διαπραγματεύσεων των προηγούμενων ετών, μόνο έμμεσα
εκπροσωπήθηκαν στις συνεννοήσεις για την τελική ρύθμιση. Με ομαλές συνθήκες, η ρύθμιση που επιβλήθηκε το 1897 δεν είχε καμία
ελπίδα να γίνει δεκτή από την ελληνική Βουλή, γιατί ήταν δυσμενέστερη για το
Δημόσιο από ανάλογες ρυθμίσεις σε άλλες χώρες, αλλά και από τις προτάσεις που
είχαν συζητηθεί, μετά την πτώχευση, στη διάρκεια των διαπραγματεύσεων με τους
ομολογιούχους. Ήταν δυσμενέστερη από οικονομική άποψη, γιατί στην περίπτωση της
Ελλάδας το ύψος του επιτοκίου που θα κατέβαλλε το ελληνικό Δημόσιο υπολογίστηκε
πάνω στο ονομαστικό κεφάλαιο των δανείων και όχι πάνω στην τιμή της έκδοσής
τους, που ήταν κατώτερη από την ονομαστική, όπως συνέβη με τη ρύθμιση των χρεών
άλλων χωρών. Η λύση ήταν επίσης δυσμενής από οικονομική άποψη, γιατί η
ενδεχόμενη αύξηση των υπέγγυων προσόδων καταμεριζόταν στη βελτίωση του επιτοκίου
και την αύξηση των αποσβέσεων, με αποτέλεσμα, παρά τις αυξημένες καταβολές
τοκοχρεολυσίων, το κεφάλαιο του χρέους να μειώνεται με εξαιρετικά αργό ρυθμό. Η
ρύθμιση ήταν επίσης περισσότερο μειωτική για την εθνική κυριαρχία απ’ ό,τι είχε
συζητηθεί στις διαπραγματεύσεις, γιατί δεν επρόκειτο πλέον για τον ορισμό ξένων
πολιτών στο διοικητικό συμβούλιο της εταιρείας διαχείρισης των υπέγγυων
προσόδων, πρόταση που είχε απορριφθεί πριν από τον πόλεμο, αλλά για τη σύσταση
ενός οργάνου αποτελούμενου από εκπροσώπους ξένων κρατών, της Διεθνούς
Οικονομικής Επιτροπής, με αποστολή να ελέγχει λειτουργίες του ελληνικού
κράτους. Το μέγεθος του τραυματισμού της εθνικής φιλοτιμίας μπορεί να γίνει
κατανοητό αν αναλογισθεί κανείς ότι πριν από τον πόλεμο οι Έλληνες πολιτικοί
ήταν πεπεισμένοι ότι οικονομικός έλεγχος από ξένους ήταν ασυμβίβαστος με το
αντιπροσωπευτικό σύστημα διακυβέρνησης, αφού αφαιρούσε από τον έλεγχο του
Κοινοβουλίου τη φορολογική πολιτική, που αποτελούσε την πρωταρχική αρμοδιότητά
του. Όπως έλεγε ο βουλευτής Άρτας και πρώην υπουργός των Οικονομικών
Κωνσταντίνος Καραπάνος, «μόνον εις τα Ασιαστικά έθνη, τα μη έχοντα την
συναίσθησιν της εθνικότητος αυτών, και τα διεπόμενα υπό του θείου δικαίου,
είναι δυνατή η επιβολή και η λειτουργία ξενικού ελέγχου». Σύμφωνα με αυτή τη
λογική, στην κοινοβουλευτική Ελλάδα δεν μπορούσε να επιβληθεί ένα σύστημα που
εφαρμόστηκε στη θεοκρατική Οθωμανική Αυτοκρατορία, την Αίγυπτο του χεδίβη και
την Τύνιδα των μπέηδων, γιατί αυτό, εκτός των άλλων, θα ακύρωνε τους τίτλους της
Ελλάδας επί της κληρονομιάς της Οθωμανικής Αυτοκρατορίας, που στηρίζονταν στην
υποτιθέμενη πολιτισμική υπεροχή του ελληνικού βασιλείου, στην ευρωπαϊκότητά
του. Ουσιαστικό στοιχείο της ευρωπαϊκότητας, του «πρότυπου» χαρακτήρα του
ελληνικού βασιλείου, ήταν το αντιπροσωπευτικό σύστημα διακυβέρνησης. Παρ’ όλες αυτές τις αρνητικές πλευρές, ο έλεγχος δεν συνάντησε μεγάλες
αντιδράσεις στην Ελλάδα, ακόμη και όταν υποχώρησε το αίσθημα ανασφάλειας που
είχε δημιουργήσει η ήττα. Αυτό οφείλεται σε λόγους που είχαν να κάνουν τόσο με
τις εξελίξεις στη διεθνή πολιτική όσο και με τους συσχετισμούς των εσωτερικών
ταξικών συμφερόντων στην Ελλάδα. Όσον αφορά τη διεθνή διάσταση του θέματος,
μετά το ελληνικό προηγούμενο οι διεθνείς οικονομικοί έλεγχοι πολλαπλασιάστηκαν
και συστηματοποιήθηκαν, φθάνοντας να θεωρούνται ένα φυσιολογικό στοιχείο του
διεθνούς συστήματος στην εποχή του ιμπεριαλισμού. Δεκαετίες εξαγωγών κεφαλαίου
με τη μορφή δανείων προς ξένα κράτη, το κύριο χαρακτηριστικό του ιμπεριαλισμού
του 19ου αιώνα, είχαν οδηγήσει πολλά μικρά κράτη, αλλά και μεγάλες δυνάμεις
όπως η Ρωσία, στην υπερχρέωση και είχαν καταστήσει επισφαλείς τις απαιτήσεις
των δανειστών. Η αναπαραγωγή του διεθνούς οικονομικού συστήματος επέβαλλε την
παρέμβαση των κρατών των δανειστών για να εξασφαλισθούν οι απαιτήσεις των
ομολογιούχων πολιτών τους και να μην κλονισθεί το τραπεζικό σύστημα με την
απόσβεση αυτών των απαιτήσεων ως επισφαλών. Οι νομικοί και άλλοι ειδικοί των
διεθνών σχέσεων ανέλαβαν στις αρχές του 20ού αιώνα να θεμελιώσουν θεωρητικά την
ανάγκη της παραβίασης της εθνικής κυριαρχίας των οφειλετριών χωρών και η Β΄
Διεθνής Συνδιάσκεψη Ειρήνης της Χάγης το 1907 κωδικοποίησε τους όρους της ξένης
επέμβασης, ώστε να περιορίζεται η ανάγκη προσφυγής στην ένοπλη βία και ο
κίνδυνος εκφυλισμού των συγκρούσεων σε ενδοϊμπεριαλιστικούς πολέμους. Ο Διεθνής
Οικονομικός Έλεγχος, από απόκλιση από τον κανόνα των διεθνών σχέσεων την οποία
οι πολιτικοί έπρεπε να επανορθώσουν, έγινε πλέον το κανονικό πλαίσιο μέσα στο
οποίο κινούνταν οι αποφάσεις των Ελλήνων πολιτικών. Για τούτο και οι απόπειρες
αποτίναξής του ήταν λίγες, με κυριότερο το σχέδιο του Λάμπρου Κορομηλά στις
παραμονές των Βαλκανικών Πολέμων. Εξάλλου, ο Διεθνής Οικονομικός Έλεγχος του
1897 αποτέλεσε το προηγούμενο για την εισαγωγή του ελέγχου της δημοσιονομικής
επιτροπής της Κοινωνίας των Εθνών στη διάρκεια του Μεσοπολέμου και τη θέσπιση
της Νομισματικής Επιτροπής με έναν Βρετανό και έναν Αμερικανό των ΗΠΑ στη
σύνθεσή της, που διέθεταν το δικαίωμα της αρνησικυρίας. Τοποθετημένος μέσα σε
αυτή τη μακροχρόνια προοπτική, ο Διεθνής Οικονομικός Έλεγχος του 1897 συνιστά
την πράξη εισαγωγής ενός μόνιμου χαρακτηριστικού της ελληνικής οικονομίας του
20ού αιώνα, του ελέγχου των δημόσιων οικονομικών και του νομίσματος από τους
ξένους πιστωτές. Η θεωρητική θεμελίωση της μειωμένης κυριαρχίας των οφειλετριών χωρών δεν
υπήρξε το έργο αποκλειστικά των ειδικών των ιμπεριαλιστικών χωρών. Νομικοί και
οικονομολόγοι στις οφειλέτριες χώρες συμμερίστηκαν τις καινοφανείς απόψεις ή
και τις προώθησαν, όπως συνέβη με το «δόγμα του Ντράγκο», από το όνομα του
υπουργού Εξωτερικών της Αργεντινής, ο οποίος με ανακοίνωσή του στις 29
Δεκεμβρίου 1902 αναγνώριζε ως νόμιμη την επέμβαση των κρατών των πιστωτών στις
εσωτερικές υποθέσεις των οφειλετριών χωρών μόνο αν είχε προηγηθεί παραπομπή της
υπόθεσης σε διεθνή διαιτησία. Οι θεωρητικοί υποστηρικτές των επεμβάσεων για
οικονομικούς λόγους μετέφεραν στις δημόσιες σχέσεις από τις ιδιωτικές
συναλλαγές τις αρχές της καλής πίστης, της νοικοκυρεμένης διαχείρισης και του
σεβασμού της ιδιοκτησίας, για να στηρίξουν την εγκατάλειψη της αρχής του
απαραβίαστου της εθνικής κυριαρχίας. Η αναφορά στην αρχή του απαραβίαστου της
ιδιοκτησίας ήταν αυτή που έκανε πιο εύκολη την υιοθέτηση παρεμβατικών απόψεων
από τους ειδικούς των οφειλετριών χωρών, αφού η επιβολή διεθνούς ελέγχου
ωφελούσε την ιδιοκτησία και στη χώρα τους. Στην Ελλάδα, π.χ., με τον έλεγχο
εξασφαλίστηκε η αναπαραγωγή του δημόσιου χρέους για την οποία ενδιαφέρονταν οι
αστοί ως πιστωτές, αφού ένα σημαντικό μερίδιο του ελληνικού δημόσιου χρέους
προς το εξωτερικό – 40% σύμφωνα με ορισμένους υπολογισμούς – το κατείχαν
Έλληνες του εσωτερικού ή των εμπορικών παροικιών. Η υψηλή εκτίμηση διαψεύδεται
από τον πίνακα κατανομής των πληρωμών τοκοχρεολυσίων που πραγματοποίησε
ο ΔΟΕ, ακόμη και αν δεχθούμε πως ο τόπος πληρωμής δεν συνεπαγόταν ότι ο
δικαιούχος ήταν πολίτης, ούτε καν κάτοικος της χώρας στην οποία γίνονταν οι
πληρωμές. Οι αστοί είχαν και γενικότερο συμφέρον
από τη συνέχιση του εξωτερικού δημόσιου δανεισμού, γιατί με τους πόρους του
ενισχύονταν η κρατική εξουσία και ανεξαρτητοποιούνταν από ανταγωνιστικές προς
αυτούς κοινωνικές κατηγορίες. Γενικότερα, η ρύθμιση του 1897 πραγματοποίησε μια
πάγια επιδίωξη της ελληνικής αστικής τάξης ή τουλάχιστον σημαντικού τμήματός
της, που ήταν η απόσπαση της δημοσιονομικής πολιτικής από τις επιρροές
κοινωνικών τάξεων με διαφορετικά συμφέροντα που επιβάλλονταν μέσω της
δημοκρατικά εκλεγόμενης Βουλής. Με τις δεσμεύσεις του ελέγχου, η ψήφιση των
φόρων και έμμεσα το ύψος των δαπανών, καθώς και η νομισματική πολιτική έβγαιναν
εκτός της πολιτικής διαμάχης. Η αρνητική πλευρά αυτής της επιτυχίας ήταν ότι
επέφερε αναγκαστικά τη μείωση των διαφορών ανάμεσα στα προγράμματα των
πολιτικών κομμάτων, ιδιαίτερα μετά τη δολοφονία του Θεόδωρου Δηλιγιάννη το
1905, με αποτέλεσμα το πολιτικό σύστημα στο σύνολό του να απονομιμοποιηθεί στα
μάτια ευρύτερων κοινωνικών κατηγοριών. Ένας άλλος λόγος που ο έλεγχος απέσπασε τη διαρκή συναίνεση της
ελληνικής αστικής τάξης ήταν οι παραχωρήσεις στις οποίες προέβη προς την Εθνική
Τράπεζα της Ελλάδας. Οι παραχωρήσεις αυτές ενσωματώθηκαν στο νόμο ΒΦΙΘ του
1898, με τον οποίο εξειδικεύθηκαν στην ελληνική νομοθεσία οι γενικές προβλέψεις
της προκαταρκτικής συνθήκης ειρήνης του 1897. Με την υιοθέτηση μιας διατύπωσης,
που πρότεινε ο διοικητής της Εθνικής Τράπεζας και υπουργός Οικονομικών Στέφανος
Στρέιτ, ο νόμος επέκτεινε τις εγγυήσεις του ελέγχου και στο εσωτερικό χρέος,
που αποτελούνταν κατά κύριο λόγο από οφειλές προς την Εθνική Τράπεζα. Ήταν μια
σημαντική επιτυχία της τράπεζας, κυρίως αν αναλογισθεί κανείς ότι σε όλο το
προηγούμενο διάστημα αυτή ήταν ο στόχος των επιθέσεων των ξένων ομολογιούχων,
επειδή τα εσωτερικά δάνεια είχαν εξαιρεθεί από την πτώχευση του 1893. Το
λεγόμενο σχέδιο Ornstein, που το είχαν υποβάλει Γάλλοι κεφαλαιούχοι τις
παραμονές της πτώχευσης, είχε προβλέψει μάλιστα την αντικατάστασή της από μια
νέα τράπεζα, που θα την έλεγχαν οι ξένοι πιστωτές. Κανένα ίχνος από αυτές τις
εχθρικές διαθέσεις δεν υπήρχε στο νόμο του 1898. Τα περισσότερα από τα
εσωτερικά δάνεια ενοποιήθηκαν και αντικαταστάθηκαν από τις ομολογίες νέου
εσωτερικού δανείου, τα τοκοχρεολύσια του οποίου καλύπτονταν από τις υπέγγυες
προσόδους. Κατά τη μετατροπή μειώθηκε το επιτόκιο των δανείων, αλλά οι πιστωτές
και μεταξύ τους η τράπεζα απέκτησαν ευκολότερα ρευστοποιήσιμους τίτλους.
Αντίθετα, τα σε μεταλλικό εσωτερικά δάνεια, ύψους 20 εκατ. δραχμών,
αντικαταστάθηκαν με ομολογίες του εγγυημένου δανείου του 1898, που εξεδόθη
βασικά για να καλύψει την πολεμική αποζημίωση. Το αποτέλεσμα αυτής της
μετατροπής ήταν η αύξηση του συμβατικού επιτοκίου από 1 σε 2,5%, προφανώς γιατί
θεωρήθηκε ότι κατά τη σύναψη των αρχικών δανείων το κράτος είχε αποσπάσει από
τις τράπεζες ευνοϊκούς όρους καταχρώμενο την πολιτική του ισχύ. Επιπλέον, η
Εθνική είχε όλα τα οφέλη που συνδέονταν με τις τρέχουσες τραπεζικές εργασίες
τις οποίες εκτελούσε ως ταμίας της Διεθνούς Οικονομικής Επιτροπής: στα ταμεία
της κατετίθεντο άτοκα οι υπέγγυες πρόσοδοι, εκείνη αγόραζε έναντι προμήθειας το
συνάλλαγμα για την πληρωμή των τοκοχρεολυσίων των ξένων ομολογιούχων και
πραγματοποιούσε τα εμβάσματα στο εξωτερικό. Η λειτουργία του Ελέγχου Αν κάνει κανείς αφαίρεση από την ταξική διάσταση των παραχωρήσεων προς
τα ελληνικά κατεστημένα συμφέροντα, θα μπορούσε να υποστηρίξει ότι οι ρυθμίσεις
του ελέγχου απέβλεπαν στον εξορθολογισμό της ελληνικής δημόσιας οικονομίας.
Εξάλλου αυτό δήλωναν και οι ίδιοι οι ξένοι εμπνευστές του ελέγχου. Στις οδηγίες
του Γάλλου υπουργού Εξωτερικών προς τον αντιπρόσωπο της Γαλλικής Δημοκρατίας
στη Διεθνή Οικονομική Επιτροπή αναφερόταν π.χ. ότι «η Διεθνής Επιτροπή [...]
είναι επιφορτισμένη με μια υψηλότερη αποστολή από το να φροντίζει για ιδιωτικά
συμφέροντα [...] δεν θα εκπληρώσει πραγματικά την αποστολή της, παρά μόνο αν με
τον καιρό γίνει το όργανο της ανόρθωσης της Ελλάδας εισάγοντας σε αυτή τη χώρα
υγιείς δημοσιονομικές συνήθειες, χωρίς τις οποίες δεν είναι δυνατή η
αποκατάσταση πραγματικής και διαρκούς πίστης». Διακηρύξεις αυτού του τύπου δεν
ήταν ολότελα κυνικές, γιατί οι ξένοι διπλωμάτες, αντιμετωπίζοντας το ζήτημα από
μια άλλη οπτική, θεωρούσαν ότι οι πιστωτές του ελληνικού Δημοσίου είχαν κάνει
ήδη το πρώτο βήμα στην κατεύθυνση της εξυγίανσης δεχόμενοι να συμβιβασθούν με
την απόληψη μέρους μόνο των συμβατικών απαιτήσεών τους. Ο εξορθολογισμός του ελληνικού δημοσιονομικού συστήματος και η προστασία
των συμφερόντων των ξένων ομολογιούχων ήταν λοιπόν, κατά την αντίληψη των
πρωτεργατών του ελέγχου, στόχοι απόλυτα συμβατοί μεταξύ τους και
αλληλεξαρτώμενοι. Η υλοποίησή τους θα επιτυγχανόταν με τον από τα πράγματα
αποκλεισμό της δυνατότητας νέου εξωτερικού δανεισμού χωρίς την έγκριση της
διεθνούς επιτροπής, γιατί δεν θα βρίσκονταν κεφαλαιούχοι να δανείσουν το
ελληνικό Δημόσιο χωρίς να επεκταθούν και στα δικά τους δάνεια οι εγγυήσεις του
ελέγχου. Θα επιτυγχανόταν επίσης με τον περιορισμό του κυμαινόμενου εσωτερικού
χρέους σε 10 εκατ. δραχμές το χρόνο, με τον βαθμιαίο περιορισμό των
κυκλοφορούντων τραπεζογραμματίων και με τον έμμεσο έλεγχο της δασμολογικής και
σημαντικού μέρους της φορολογικής πολιτικής. Οι περιορισμοί αυτοί, που ενσωματώθηκαν
στον ελληνικό νόμο ΒΦΙΘ, ήταν σύμφωνοι με την κρατούσα τότε διεθνώς οικονομική
ορθοδοξία, που απέδιδε μεγάλη σημασία στον όγκο της νομισματικής κυκλοφορίας
και το ισοζύγιο του κρατικού προϋπολογισμού. Η έκδοση «πληθωριστικού»
χαρτονομίσματος, περισσότερου από τις «πραγματικές» ανάγκες της οικονομίας, ή
ακόμα χειρότερα η καταναγκαστική κυκλοφορία των τραπεζογραμματίων ήταν ο κύριος
λόγος για την ανατίμηση του ξένου συναλλάγματος σε μια χώρα και την επακόλουθη
επιβάρυνση της υπηρεσίας του δημόσιου χρέους και των συναλλαγών με το
εξωτερικό. Από την άλλη πλευρά, τα ελλείμματα του προϋπολογισμού θεωρούνταν
παράγοντας πληθωριστικής προσφοράς χρήματος και οδηγούσαν κατά συνέπεια στην
υποτίμηση του τοπικού νομίσματος, αφού οι κρατικές δαπάνες θεωρούνταν μη παραγωγικές.
Ένας σημαντικός λόγος αντίθεσης σε αυτές τις θεωρούμενες πληθωριστικές
πολιτικές ήταν ότι τους καταλόγιζαν αύξηση του κόστους της εργασίας με την
ύψωση των ημερομισθίων. Γι’ αυτό οι αντιδράσεις ήταν πιο έντονες στην έκδοση
«κερματικών», δηλαδή μικρής ονομαστικής αξίας τραπεζογραμματίων, τα οποία
χρησίμευαν κατά κύριο λόγο στην πληρωμή ημερομισθίων. Στην πράξη, η λειτουργία του ελέγχου στην Ελλάδα πέτυχε απόλυτα στην
αποστολή προστασίας των συμφερόντων των ομολογιούχων. Στη συνέχεια όμως
αδιαφόρησε για τον εξορθολογισμό των ελληνικών δημοσιονομικών πραγμάτων, ακόμα
και σε περιπτώσεις που παραβιάζονταν το πνεύμα της ρύθμισης και οι ρητοί
περιορισμοί του νόμου ΒΦΙΘ του 1898. Τα συμφέροντα των ομολογιούχων
ικανοποιήθηκαν από την πρώτη στιγμή του ελέγχου, αφού οι υπέγγυες πρόσοδοι
υπερεπαρκούσαν για την πληρωμή των ορισμένων τοκοχρεολυσίων. Από την οικονομική
χρήση του 1903, μάλιστα, η αύξηση των υπέγγυων προσόδων και κυρίως η ανατίμηση
της χάρτινης δραχμής, που έκανε φθηνότερη την αγορά του ξένου συναλλάγματος,
επέτρεψαν την προσαύξηση των καταβαλλόμενων τόκων και χρεολυσίων. Μόνο το 40%
από την αύξηση των εσόδων, από τις «υπεραξίες», διετίθετο για τις ανάγκες του
προϋπολογισμού. Αν κρίνουμε από την αλληλογραφία των ξένων αντιπροσώπων στη
Διεθνή Οικονομική Επιτροπή, το ενδιαφέρον τους σχεδόν μονοπωλήθηκε, από το
σημείο αυτό και πέρα, από τις διακυμάνσεις των υπεραξιών, και οριακά μόνο
προβληματίζονταν για τη γενικότερη κατάσταση των ελληνικών δημόσιων
οικονομικών. Μέσα στην ευφορία από την πραγματοποίηση των υπεραξιών ο έλεγχος
άφησε να σωρευθούν ξανά τα ελλείμματα του προϋπολογισμού, χωρίς να αντιδράσει. Τα
συσσωρευμένα ελλείμματα των χρήσεων 1892-1896 υπολογίζονταν σε 32 εκατ. δραχμές
και η χρήση του πολεμικού 1897 άφησε αρνητικό υπόλοιπο πάνω από 70 εκατ. Μέρος
του εγγυημένου από τις Δυνάμεις δανείου του 1898, με το οποίο πληρώθηκε η
αποζημίωση στην Οθωμανική Αυτοκρατορία, διατέθηκε ακριβώς στην κάλυψη αυτών των
ελλειμμάτων. Αλλά αν οι πρώτες μετά το 1898 χρήσεις είχαν ισοσκελισμένους
προϋπολογισμούς, στη συνέχεια τα ελλείμματα διευρύνθηκαν και υπολογίζονταν,
στις αρχές του 1911, σε πάνω από 26 εκατ. δραχμές, από τα οποία 12 προέκυψαν
στη χρήση του 1909. Τα ελλείμματα αυτά δεν οφείλονταν μόνο σε συγκυριακούς
λόγους, αλλά και στην πολιτική των εξοπλισμών την οποία ακολούθησαν λιγότερο ή
περισσότερο συστηματικά οι εκάστοτε κυβερνήσεις μετά τον χαμένο πόλεμο του
1897. Παράλληλα, ο έλεγχος ανέχθηκε τη λειτουργία ενός παράλληλου στρατιωτικού
προϋπολογισμού, με τη μορφή του «Ταμείου του Εθνικού Στόλου» του νόμου ΒΨΟΔ του
1900, το οποίο προικίσθηκε με τα φαρικά τέλη και από το 1904 με τους πόρους του
«Λαχείου υπέρ του Εθνικού Στόλου», αργότερα «Λαχείου υπέρ του Εθνικού Στόλου
και των Αρχαιοτήτων της Ελλάδος». Στους παράλληλους προϋπολογισμούς πρέπει να
κατατάξουμε και το «Θεσσαλικό Ταμείο», οι πόροι του οποίου προορίζονταν για την
προοδευτική αποκατάσταση των ακτημόνων της θεσσαλικής πεδιάδας. Και τα δύο
ταμεία είχαν δικαίωμα να συνάπτουν δάνεια στο εσωτερικό της χώρας. Η ανεκτικότητα του ελέγχου απέναντι στις δημοσιονομικές αταξίες του
ελληνικού κράτους οφειλόταν σε δύο λόγους. Ο πρώτος σχετιζόταν με τον πολιτικό
χαρακτήρα του οργάνου του ελέγχου, της Διεθνούς Οικονομικής Επιτροπής. Στις
αποφάσεις της αντικατοπτρίσθηκε η αλλαγή της πολιτικής των ευρωπαϊκών δυνάμεων
απέναντι στην Οθωμανική Αυτοκρατορία, που επέτρεψε τον επανεξοπλισμό της
Ελλάδας κατά παράβαση των θεωρούμενων ως υγιών δημοσιονομικών αρχών. Ο δεύτερος
λόγος ήταν οικονομικός. Η πλεονάζουσα αποταμίευση στις αναπτυγμένες βιομηχανικά
χώρες της Ευρώπης ωθούσε τους τραπεζίτες στην αναζήτηση διεξόδων με τη μορφή
νέων δανείων, μεγάλων επιχειρήσεων και στρατιωτικών εξοπλισμών
χρηματοδοτούμενων με δάνεια. Η σύμπτωση λοιπόν των συμφερόντων των ομολογιούχων
των παλιών δανείων με αυτά των τραπεζιτών δεν ήταν πλήρης και οι τραπεζίτες
ήταν πρόθυμοι να ανεχθούν κάποια ρίσκα για την παλιά αποταμίευση προκειμένου να
αξιοποιήσουν τη συνεχώς ανανεούμενη ροή της νέας αποταμίευσης. Γι’ αυτόν το
λόγο πίεζαν τους διπλωμάτες να μην αντιδρούν σε νέα δάνεια και εξοπλιστικά
προγράμματα των υπερχρεωμένων χωρών. Στην Ελλάδα, τα γαλλικά κεφάλαια κατείχαν την πρώτη θέση ανάμεσα στους
ξένους επενδυτές στο ελληνικό δημόσιο χρέος, τις τράπεζες και τις επιχειρήσεις
κοινής ωφέλειας. Οι Γάλλοι πρεσβευτές είχαν επισημάνει επανειλημμένως τα
ελλείμματα του προϋπολογισμού και την κακοδιαχείριση που επικρατούσε στις
μεγάλες ιδιωτικές ελληνικές επιχειρήσεις στις οποίες ενείχετο το γαλλικό
κεφάλαιο. Το 1905, ο πρεσβευτής d’ Ormesson θεωρούσε ότι η κακή κατάσταση των
δημόσιων οικονομικών και της διοίκησης δεν οφειλόταν σε έναν άνθρωπο ή σε ένα
κόμμα, αλλά ότι ήταν «η λογική συνέπεια της κοινωνικής κατάστασης της χώρας και
ιδιαίτερα του εθνικού χαρακτήρα». Η προειδοποίηση αυτή έπεσε στο κενό, όπως και
οι εκκλήσεις για επιφυλακτικότητα προς τους Γάλλους κεφαλαιούχους του διαδόχου
του στην πρεσβεία Deville μερικά χρόνια αργότερα. Οι γενικότερες πολιτικές
επιλογές της Γαλλίας στην Ανατολική Μεσόγειο και η πίεση των τραπεζιτών
υπερίσχυσαν αυτών των αντιρρήσεων και επέτρεψαν, πρώτον, τη σύναψη του δανείου
των 110 εκατ. το 1911 χωρίς την εγγύηση του ΔΟΕ και με σχετικά καλούς όρους, δηλαδή
με τιμή έκδοσης 84% και επιτόκιο 4%, και, δεύτερον, την εισαγωγή των ομολογιών
του στο χρηματιστήριο της γαλλικής πρωτεύουσας, παρά τις αντιρρήσεις του Γάλλου
πρεσβευτή, που κατηγορούσε τους τραπεζίτες ότι «δεν έβλεπαν παρά τα άμεσα κέρδη
των δανείων που αναλάμβαναν χωρίς να ενδιαφέρονται για τις μελλοντικές
συνέπειές τους». Χάρη στο προϊόν του δανείου των 110 εκατ. η ελληνική κυβέρνηση
διέθετε ένα αποθεματικό που της επέτρεψε τον Οκτώβριο του 1912 να μπει στους
Βαλκανικούς Πολέμους με καλύτερους οικονομικούς όρους απ’ ό,τι το 1897. Οι όροι αυτοί αφορούσαν τις δημοσιονομικές και συναλλαγματικές
προϋποθέσεις της πολεμικής προσπάθειας. Όσον αφορούσε την πολεμική παραγωγή, η
Ελλάδα ήταν σε ελαφρά καλύτερη θέση μετά τη συγχώνευση και ανάπτυξη του
καλυκοποιείου Μαλτσινιώτη και της εταιρείας του πυριτιδοποιείου στο ζήτημα των
πυρομαχικών για τον φορητό οπλισμό, αλλά με εξαίρεση τον ιματισμό όλα τα
υπόλοιπα εφόδια εισάγονταν από το εξωτερικό. Αλλά και τα διαθέσιμα του δημόσιου
ταμείου αρκούσαν μόνο για τη διεξαγωγή ενός σύντομου πόλεμου. Με την παράταση
των επιχειρήσεων στην Ήπειρο και την έκρηξη του πολέμου εναντίον της
Βουλγαρίας, η κυβέρνηση χρειάστηκε να συνάψει, επιπλέον, νέα μικρά
βραχυπρόθεσμα δάνεια με την Εθνική Τράπεζα συνολικού ύψους 190 εκατ. δραχμών,
που μόνο κατ’ όνομα διέφεραν από τα έντοκα γραμμάτια του Δημοσίου των οποίων το
ύψος είχε περιορισθεί από τον περί ελέγχου νόμο σε 10 εκατ. Ούτε σε αυτά τα
δάνεια υπήρξε αντίδραση του ελέγχου και πολλές από αυτές τις διευκολύνσεις προς
το Δημόσιο έγιναν πάλι δυνατές με τη στήριξη της Εθνικής από γαλλικές και
αγγλικές τράπεζες. Η συμμετοχή της Ελλάδας στους Βαλκανικούς Πολέμους διευκολύνθηκε λοιπόν
από την πολιτική και οικονομική στήριξη που παρείχαν η Αγγλία και η Γαλλία.
Αυτό δεν σημαίνει ότι της στήριξης δεν προηγήθηκαν επίπονες διαπραγματεύσεις
και σημαντικές πολιτικές παραχωρήσεις προς τις δύο Δυνάμεις. Η διάλυση του
Στρατιωτικού Συνδέσμου, π.χ., ο τερματισμός της φάσης της συνταγματικής
εκτροπής και η άνοδος του Ελευθερίου Βενιζέλου στην πρωθυπουργία ήταν από τους
πολιτικούς όρους που διατύπωσε η γαλλική πλευρά κατά τις διαπραγματεύσεις για
τη σύναψη του δανείου των 110 εκατ. Η σημασία όμως της πολιτικής των ευρωπαϊκών
δυνάμεων αναδεικνύεται αν την εξετάσουμε στο ευρύτερο πλαίσιο της Βαλκανικής. Η
«επίθεση» προσφοράς του γαλλικού τραπεζικού κεφαλαίου εκδηλώθηκε ταυτόχρονα με
την Ελλάδα και στη Σερβία, τη Ρουμανία και τη Βουλγαρία. Και στις τρεις χώρες
είχαμε το συνδυασμό επενδύσεων κυρίως στον τραπεζικό τομέα και επενδύσεων στο
δημόσιο χρέος, οι οποίες, ανεξάρτητα από τις προθέσεις των ξένων τραπεζιτών,
αντικειμενικά διευκόλυναν τη συμμετοχή των χωρών αυτών στους Βαλκανικούς Πολέμους.
Ταυτόχρονα, η επιρροή του γαλλικού και αγγλικού κεφαλαίου μειώθηκε την ίδια
περίοδο στην Οθωμανική Αυτοκρατορία σε όφελος του γερμανικού. Η πολιτική
αποξένωση της Αγγλίας και της Γαλλίας από την Οθωμανική Αυτοκρατορία προχώρησε
παράλληλα με τη στασιμότητα ή τη χαλάρωση των δεσμών του χρηματιστικού
κεφαλαίου ανάμεσα στις χώρες αυτές. Μετά τους Βαλκανικούς Πολέμους και στη διάρκεια του Α΄ Παγκόσμιου
Πολέμου, επιταχύνθηκε η εξέλιξη τής, για πολιτικούς λόγους, περιθωριοποίησης
της Διεθνούς Οικονομικής Επιτροπής στο ρόλο ενός μηχανισμού είσπραξης των
τοκομεριδίων των παλιών ομολογιούχων. Έτσι, επαναλήφθηκε η ρύθμιση του δανείου
των 110 εκατ., με την έκδοση το 1914 της πρώτης δόσης ύψους 250 εκατ. φράγκων
από ένα μεγάλο δάνειο συνολικού ύψους 500 εκατ., με σκοπό την εκκαθάριση των
εκκρεμοτήτων των Βαλκανικών Πολέμων, την εκτέλεση έργων υποδομής στις Νέες
Χώρες και την αντιμετώπιση του ανταγωνισμού ναυτικών εξοπλισμών με την
Οθωμανική Αυτοκρατορία. Ταυτόχρονα, μονιμοποιήθηκαν οι εκδόσεις μικρότερων
εσωτερικών δανείων και η παροχή ταμειακών διευκολύνσεων προς το Δημόσιο με
«συναλλαγματικές». Δεν μπορούσε πλέον να γίνεται λόγος για την τήρηση της
πρώτης δημοσιονομικής αρχής που διείπε τον έλεγχο περί ισοσκελισμένων
προϋπολογισμών και αποφυγής του κυμαινόμενου χρέους. Οι συνθήκες του εθνικού
διχασμού δεν επέτρεπαν την προσφυγή στην εσωτερική φορολογία για κάλυψη των
ελλειμμάτων, γιατί κάτι τέτοιο θα όξυνε την εσωτερική αντίθεση στην κυβερνητική
πολιτική. Μόνο το 1918 ψηφίστηκαν νέοι φορολογικοί νόμοι, με τον διπλό στόχο να
αυξήσουν τα έσοδα του Δημοσίου και να μειώσουν τις κοινωνικές ανισότητες που
είχαν διευρυνθεί με τις ανώμαλες πολεμικές περιστάσεις. Πρόκειται για τους
νόμους 1640 «Περί καθαρών προσόδων», 1641 «Περί φορολογίας κληρονομιών, δωρεών
και προικών», και 1642 «Περί αυτόματης φορολογίας υπερτιμήσεως ακινήτου». Ούτε
πάλι ήταν δυνατό μέσα στον πόλεμο να εκδοθεί μακροπρόθεσμο ομολογιακό δάνειο
στις ξένες χρηματαγορές. Με αυτές τις συνθήκες παραβιάστηκε και η δεύτερη αρχή της οικονομικής
ορθοδοξίας που είχε πρυτανεύσει κατά τη θέσπιση του ελέγχου, αυτή της αποφυγής
έκδοσης πληθωριστικού χαρτονομίσματος. Από το 1915 εγκαινιάστηκε η πρακτική
έκδοσης τραπεζογραμματίων έναντι πιστώσεων που παρείχαν στο Δημόσιο οι τράπεζες
των εμπόλεμων μεγάλων ευρωπαϊκών Δυνάμεων. Η πρακτική αυτή βασιζόταν σε
καταχρηστική ερμηνεία του νόμου ΓΧΜΒ του 1910, που επέτρεπε στην Εθνική Τράπεζα
να εκδίδει τραπεζογραμμάτια πέρα από τις προβλεπόμενες από τις καταστατικές της
διατάξεις ποσότητες, με τον όρο της αγοράς για λογαριασμό της ίσου ποσού σε
ξένο συνάλλαγμα ή χρυσό. Με την καταχρηστική ερμηνεία του νόμου, η τράπεζα δεν
χρειαζόταν πλέον να αγοράζει πραγματικά το συνάλλαγμα, αλλά αρκούσε το άνοιγμα
μιας αντίστοιχης πίστωσης από τις κεντρικές τράπεζες των εμπόλεμων, την οποία
πίστωση το ελληνικό Δημόσιο και η Εθνική Τράπεζα δεν μπορούσαν να τη διαθέσουν
ελεύθερα. Αντιρρήσεις του ΔΟΕ είτε ήταν συγκυριακές είτε είχαν μόνο τυπική
σημασία και δεν μπορούσαν να ανακόψουν τις εξελίξεις. Με τον τρόπο αυτό διογκώθηκε εκπληκτικά η νομισματική κυκλοφορία στο
εσωτερικό, σημαντικό μέρος της οποίας κάλυπτε τις ανάγκες των στρατευμάτων της
Entente, στα οποία η Εθνική παρείχε για λογαριασμό του κράτους πιστώσεις σε
δραχμές. Το σύνολο των σε κυκλοφορία τραπεζικών γραμματίων ανέβηκε σε 1.375
εκατ. στις 31.12.1919 έναντι 379 εκατ. στις 31.12.1915. Η υποβάθμιση του
ελέγχου έγινε εμφανής και στο θεσμικό επίπεδο, με την έκπτωση των μελών της
Διεθνούς Οικονομικής Επιτροπής που αντιπροσώπευαν τις Κεντρικές Δυνάμεις.
Παράλληλα, λειτουργούσε στην Αθήνα διασυμμαχική οικονομική επιτροπή που
υποτίθεται ότι θα έκρινε αν συνέτρεχε λόγος για την έκδοση τραπεζογραμματίων
εις βάρος των συμμαχικών πιστώσεων. Η κατάσταση βέβαια έγινε ανεξέλεγκτη όσο
προχωρούσε η εμπλοκή της Ελλάδας στη μικρασιατική περιπέτεια και επιδεινώθηκε
μετά τις εκλογές του Νοεμβρίου του 1920 και την επιστροφή του Κωνσταντίνου, η
οποία έδωσε το πρόσχημα στις δυτικές Δυνάμεις να αθετήσουν όσα είχαν υποσχεθεί
με τις δανειακές συμφωνίες του Α΄ Παγκόσμιου Πολέμου. Η Ελλάδα μπήκε στη
Μικρασιατική Εκστρατεία με εξαντλημένα τα συναλλαγματικά της αποθέματα, με
παραγωγική μηχανή σε χειρότερη κατάσταση απ’ ό,τι στην έναρξη των Βαλκανικών
Πολέμων, με τις φθορές που είχε υποστεί εξαιτίας των δυσχερειών στον
ανεφοδιασμό με εξοπλισμό, ανταλλακτικά και πρώτες ύλες στη διάρκεια του
Παγκόσμιου Πολέμου, και ουσιαστικά στερημένη διεθνών στηριγμάτων. Η
δημοσιονομική κληρονομιά της Μικρασιατικής Εκστρατείας ήταν κατά συνέπεια
βαρύτερη από εκείνες των άλλων πολέμων και δεν μπορούσε πλέον να εκκαθαρισθεί
μέσα στο πλαίσιο του Διεθνούς Οικονομικού Ελέγχου του 1898, τόσο γιατί οι
ανάγκες ήταν πολύ μεγαλύτερες όσο και γιατί είχαν αλλάξει οι συνθήκες της
διεθνούς οικονομίας. Είχε φθάσει η ώρα της Δημοσιονομικής Επιτροπής της
Κοινωνίας των Εθνών, που έπαιξε τον κυρίαρχο ρόλο στον έλεγχο των ελληνικών
δημόσιων οικονομικών στον Μεσοπόλεμο. Ιστορία της Ελλάδας του 20ου
αιώνα, Όψεις πολιτικής και οικονομικής ιστορίας 1900-1940, Επιστημονική
Επιμέλεια Χρήστος Χατζηιωσήφ, Εκδόσεις Βιβλιόραμα
